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从上世纪80年代开始，我国的住房制度改革和以住宅为主的房地产市场发展经历了一个相生相长的过程，共同为住房新体制的建立和住宅产业的发展发挥了不可或缺的作用。同时，随着时间的推移和社会经济环境的演变，二者在现阶段都面临了一些亟待解决的困难和问题，诸如住房货币化分配难以到位、市场住房价格高涨不已、住房供应结构失衡、住房保障制度未能有效建立，等等。
多年来的住房制度改革进程表明，无论是政府有关职能部门，还是社会舆论视角，似乎都把住房商品化、分配货币化、供应社会化理解为单一的住房市场化，即政府基本可以放手，只负责发放一定数量的住房补贴和住房公积金，多数家庭可以购买或承租普通商品房。但随着住房政策环境的不断演变，市场住房价格的不断上涨，单一的住房市场化目标明显受挫。在市场化的三大特征中，住房商品化程度由于大规模进行公有住房出售确实很高，在世界各国中位居前列；住房分配货币化水平则明显不足，与市场房价所需的住房支付能力不相对称；住房供应社会化比重也不高，中低收入家庭通过市场购买住房能力明显不足。其实，走单一住房市场化道路是从一个极端即住房实物分配，走向了另一个极端。要不政府全管，要不政府全不管，这都不切合我国住房消费和住房供应的实际。事实上，在香港这样市场经济高度发达的地区，还存在住房消费的“夹心层”群体问题，在欧美各国西方发达国家，政府仍都致力于多种类型和手段的住房供应、住房补贴和住房金融政策。
与计划经济时期政府包办一切相比，政府需要适当退出经济活动本身没有错，但是，政府应该从哪些领域选择什么时机退出，确实值得思考。基于西方制度学派理论的研究说明，划分政府和市场的边界取决于产品的性质。就住房而言，其性质非常独特。首先，它既有商品属性，又有社会属性。住房可以成为市场上自由买卖的完全具备市场性质的交易品，同时，又是人人都必需的基本生活品。其次，它属于不动产。一般而言，购买了住房的人，必然受住房牵制和影响，其择业等人生其他活动都受住房制约。因此，住房选择是人生的基本而重要的行为决策。再次，它属于稀缺资源。
住房的上述特点决定了它不能完全由市场包办，也决定了单一的市场化不能解决好社会住房问题。因此，一个稳定和谐的社会需要政府和市场共同承担住房供应问题。政府提供公共住房，承担住房保障体制的建立和运营。市场提供商品住房，为人们改善和优化居住条件提供机会。这就是所谓的体制内外两种住房供应，二者共同构成了社会住房供应内容，满足不同收入和不同职业特点人群的住房需求。
体制内外两种住房供应需要同时进行，相得益彰。就体制内住房供应，最为重要的是确保公平和可持续性。什么样的人可以享受体制内住房供应，什么情况下必须退出体制内住房，这决定了体制内住房供应能否得到社会认同，且是否具有长期可行性。就体制外住房供应，更多考虑的是效率问题，购买者根据自己的购买力和偏好选择住房，开发商根据市场需求特点提供符合城市规划和建设要求的住房，赢取利润，交纳税费。至于房价上涨，只要其符合市场规制，其实也是无可厚非的。
目前，我国住房保障制度主要包括经济适用住房制度、廉租住房制度、公务员住房制度以及相关的住房公积金制度、房屋贷款担保制度。其特点是水平低、覆盖广、实效差。针对现阶段住房制度改革停滞不前、房地产市场环境相对严峻的局面，调整思路，细分人群，建立多层次、多手段的住房保障制度应正当其时。
首先，规范经济适用房和廉租房制度，可以考虑将两种制度合二为一，对符合条件的中低收入者可采用出售的办法，对最低收入者则可采用出租的办法，这样，既可以减少管理成本，也可增加灵活性。合并后的经济适用住房不能用于对外出租或出售，已购经济适用住房者可以按届时经济适用住房价格转让给符合条件的购买者，或由政府专门回购，再作安排。这样做的目的是杜绝购买者借此赢利，也就减少了投机和违规购买的欲望。
其次，建立公务员公寓制度。公务员公寓只租不售，实行成本租金，租期固定，准入和退出机制严格。公务员公寓制度的关键在于这种公寓是用于满足公务员的基本保障，其户型应严格控制在中低水平下，一旦公务员家庭经济条件好转，就有退出公务员公寓、购买市场住房以改善居住条件的冲动，这样，制度才有可能良性循环、持续可行。
第三，完善住房公积金制度，建立公共住房金融体系。吸收国外成功经验，引入市场金融办法，有步骤有耐心地创建支持公共住房政策的住房金融体系。
由于我国人口众多，且未来几十年，大量的农村人口将通过城市化进程进入城市居住，对住房的需求将十分巨大，一定程度上的住房短缺和价格上涨在所难免。关键在于建立一种良好的运营和保障机制，使购买力强者有条件买到满意的住房，使购买力弱者有机会获得保障性住房。其间，既不能怀有劫富济贫的心态，因为这会阻碍经济的发展，也不能抱着放弃穷人的念头，因为这会影响社会的稳定。总之，在一个市场性和多元化的社会里，既然承认没有单一的住房消费者，就不应只有单一的住房供应，也不应只有单一的住房政策。
（作者任职于国务院机关事务管理局中央国家机关住房制度改革办公室） | 
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