2004年1月5日，中华人民共和国商务部不服北京市第二中级人民法院撤销其行政复议决定的一审判决，向北京市高级人民法院递交上诉状。这起诉讼费用只有80元人民币的行政案件背后，却牵扯着利害关系人数亿元的纷争，同时也带出外资管理过程中如何规范行政权力的重大问题。

　　更换外资股东引发诉讼据了解，这一行政诉讼的利害关系人主要是北京二商集团有限责任公司，另一家是香港的嘉利来国际集团有限公司(以下简称嘉利来)。上述两家公司为主要股东于1994年9月19日成立中外合作企业———北京嘉利来房地产有限公司，前者出地，后者出钱。地，是寸土寸金的宝地———北京朝阳区新源南路1-3号，毗临昆仑饭店、燕莎友谊商城，处于著名的涉外商务圈中心；钱，是真金白银的投入———1200万美元。

　　问题出在了嘉利来公司投资的币种以及资金的来源上。在该公司投入的并已经全部用于合作公司项目开发的1200余万美元中，有相当一部分是人民币而不是美元；有相当一部分不是嘉利来公司直接汇入，而是从其他公司账户上打入合作公司。

　　对此问题，嘉利来公司方面认为己方确实存在问题，但是他们同时指出合作公司中方对此一直默认，而且会计师事务所出具了3份验资合格报告，合作公司连续5年通过了北京市工商局、北京市外经委联合年检。令他们没有想到的是到了2001年9月，北京市工商局以上述投资币种和资金来源问题为理由，突然宣布嘉利来公司没有履行应认缴注册资本出资义务，原北京市对外经济贸易委员会(现更名北京市商务局)批复北京二商集团更换合作公司外商股东。嘉利来被逐出局。此时，合作公司项目随着北京房地产市场的升温已经升值数亿元人民币。

　　嘉利来公司不服原北京市外经贸委批复，向原外经贸部提出行政复议。原外经贸部认为，嘉利来公司向合作公司出资的部分币种不符合规定，属履约瑕疵，不应导致被取消股东资格的后果，因此撤销了原北京市外经贸委更换外商股东的批复。北京二商集团随后将商务部告上法庭。

　　商务部与判决书观点相左

　　2003年12月22日，北京市第二中级人民法院判决，国家商务部一审败诉，法院支持了北京市二商集团的诉讼请求，宣判撤销原国家外经贸部行政复议决定。此案成为国家商务部第一次因纠正下级行政机关的具体行政行为而败诉的行政案件。

　　商务部认为，这一认定是错误的，随即于今年1月5日提出上诉。商务部的上诉状称：《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”因此，作为行政诉讼，本案一审法院应当审查原外经贸部作出的行政复议决定的合法性。但在本案中，一审法院始终围绕的核心问题是香港嘉利来公司是否依法、依合作合同约定履行了出资义务。作为行政诉讼，人民法院应立足于审查行政机关的具体行政行为是否合法，而不应越过行政机关的具体行政行为直接介入合同当事人之间的民事争议中去。一审法院错误地确定了本案审查的核心问题。

　　对于业经工商机关认可的《验资报告》和“撤销验资报告决定”哪一个合法有效是本案事实认定的关键问题。商务部的上诉状认为：一审判决在认定两者的证据效力时自相矛盾、彼此冲突；在作出结论时，又刻意回避，顾左右而言他。

　　虽然在这起行政诉讼过程中，北京市商务局、北京市工商局从未露面，但争执焦点却集中在这两家行政机关对一家中外合作企业股权的处理上。商务部认为一审法院认定事实不清，法律、法规适用错误，因此请求法院依法撤销一审判决，维持原外经贸部作出的67号行政复议决定。